Interfakultäre Koordinationsstelle für Allgemeine Ökologie (IKAÖ) |
Forschung
Evaluation kantonaler und kommunaler Abgaben für Abwasser und Wasser
André Müller, lic. rer. pol.
Heini Sommer, Dr. rer. pol.
Felix Walter, lic. rer. pol.
David Kramer, lic. rer. pol.
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"Unsere Gewässer sollen durch erfolgreich eingeführte Abgaben und Gebühren besser geschützt werden." Heini Sommer |
Ziele
Wir wollen mehr über die Wirkung und die erfolgreiche Einführung von Abgaben und verursacherorientierten Gebühren im Wasser- und Abwasserbereich herausfinden. Dazu prüfen wir die folgenden zum Teil bewusst widersprüchlichen Arbeitshypothesen:
- Die Umweltabgaben und verursacherorientierten Gebührenmodelle degenerieren im politischen Prozess zum Finanzierungsinstrument, haben keine erkennbare ökologische und ökonomische Lenkungswirkung und dringen in ihrer Wirkung insbesondere nicht bis zu den Haushalten vor.
- Die Abgaben bewirken eine deutliche Verhaltensänderung bei Individuen und Institutionen, was den Vollzug des übrigen Instrumentariums (Vorschriften) wesentlich erleichtert oder sogar überflüssig macht.
- Abgaben und verursacherorientierte Gebühren sind wesentlich erfolgreicher, wenn sie von intensiven kommunikativen und koordinierten regulativen Aktivitäten begleitet sind und unter Einbezug der Betroffenen konzipiert und vollzogen werden.
Fragen
In unserem Projekt stehen folgende Fragen im Vordergrund:
- Welche Hindernisse zeigen sich bei der Einführung von Abgaben und verursacherorientierten Gebühren für Wasser und Abwasser? Inwieweit können diese Hindernisse auf marktwirtschaftliche Instrumente in anderen Umweltbereichen übertragen werden?
- Mit welchen Massnahmen haben welche Akteure zur Überwindung der Hindernisse beigetragen? Lassen sich daraus allgemein gültige Potentiale und Chancen zur Überwindung von Hindernissen in anderen Umweltbereichen ableiten?
- Wie ist die Verhaltensänderung einzuschätzen, die durch Abgaben und Gebühren herbeigeführt wird? Wurden verbesserte Technologien und Betriebsabläufe eingesetzt? Wie verändert sich die Bedeutung der bestehenden regulativen Normen (z.B. Einleit-Bedingungen für Kläranlagen)? Gibt es Nebenwirkungen der Abgaben und Gebühren?
Methoden
Methodisch verfolgen wir zwei komplementäre Ansätze:
- Anhand statistischer Angaben über Wasser- und Abwassermengen sowie über Verschmutzungsgrade ermitteln wir die Einflüsse der Abgaben und Gebühren. Dazu setzen wir ökonometrische Analysen ein, welche den Wasserverbrauch bzw. den Abwasseranfall in Abhängigkeit verschiedener Einflussgrössen (z.B. Höhe der Gebühr, Haushaltsgrösse, Industrieanteil) darstellen. Mit diesen Analysen kann untersucht werden, welche ökologischen Wirkungen auf die Abgaben/Gebühren zurückzuführen sind und wie der Zielbeitrag von Abgaben und Gebühren im Vergleich zu anderen Instrumenten einzuschätzen ist.
- Durch Expertengespräche und qualitative Interviews machen wir einerseits eine qualitative Bewertung der empirisch nachgewiesenen Wirkungen, und andererseits erfassen wir damit die Hindernisse zur Einführung einer Abgabe bzw. verursacherorientierten Gebühr.
Ergebnisse
Im Rahmen dieses TP wurden zwei marktwirtschaftliche Instrumente evaluiert: Die Abwassergebühr als kommunales und die Abwasserabgabe als kantonales Instrument. Für die Ausgestaltung dieser Instrumente wurde ein dreistufiges Konzept für die konsequente Durchsetzung des Verursacherprinzips entwickelt: (1) Deckung der direkten Kosten der Abwasserentsorgung durch verursacherorientierte Abwassergebühren (Kausalabgaben). (2) Deckung der beim Staat anfallenden Kosten (Subventionierung von Gewässerschutzanlagen und kantonalen Dienstleistungen im Gewässerschutz) grösstenteils über Abwasserabgaben. (3) Deckung der Umweltfolgekosten (externe Kosten) von nicht vermiedenen Gewässerbelastungen (verringerter Freizeit- und Erholungswert von verschmutzten Gewässern) mittels Abwasserabgaben.
Die Abwassergebühr ist ein kommunales Instrument, das bis heute als Finanzierungsinstrument und nicht als umweltpolitisches Instrument eingesetzt wird. Einer "Ökologisierung" der Abwassergebühr mit dem Ziel, zu einer nachhaltigen Entwicklung im Bereich des Gewässerschutzes beizutragen, stehen mannigfaltige Hindernisse im Wege: Die Gemeinde ist die falsche institutionelle Ebene und hätte auch nicht den rechtlichen Handlungsspielraum, das bestehende Regelumfeld lässt wenig Spielraum und die Vollzugskosten für eine differenziert ausgestaltete Abwassergebühr wären zu hoch (s. dazu aber nun das Projekt Friederich). Die Evaluation der Abwassergebühren hat gezeigt, dass sich der kommunale Auftrag für eine "ökologisierte" Abwassergebühr auf eine verursachergerechte Finanzierung der Entsorgungsleistungen und eine verursachergerechte Überwälzung allfälliger kantonaler Abgabelasten auf die Abwasserverursacher beschränken soll.
Kantone und Bund sind gefordert, mittels einer kantonalen oder Bundes-Abwasserabgabe die nötigen Voraussetzungen zu schaffen, so dass die Gemeinden ihren Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung im Gewässerschutz leisten können. Damit würde das heutige auf Vorschriften basierende Instrumentarium sinnvoll ergänzt.
Die Resultate aus dem Teilprojekt lassen den Schluss zu, dass die verursachergerechte Ausgestaltung der Abwassergebühr vor allem aus einer langfristigen Perspektive über allokative Wirkungen einen Beitrag an die nachhaltige Entwicklung im Gewässerschutz liefern kann. Kurzfristig ist mit eher bescheidenen Wirkungen, beispielsweise auf die Abwasserfracht, zu rechnen. Mittel- und längerfristig kann eine verursachergerechte Abwassergebühr vor allem den Wasserverbrauch senken. Ein anderes Bild zeigt sich bei der Abwasserabgabe: Hier sind sowohl kurzfristig - sogar schon in der Ankündigungsphase der Abwasserabgabe - als auch langfristig positive Umweltwirkungen festzustellen. Allerdings beschränken sich die positiven Wirkungen auf den Kläranlagenbetrieb und schlagen nur in einem geringen Ausmass auf die eigentlichen Abwasserverursacher durch.
Zur Optimierung der Wirkung der untersuchten marktwirtschaftlichen Instrumente
weist das TP den Kommunikationsinstrumenten eine entscheidende Rolle zu:
Es gilt, einerseits Wissensdefizite über die Wirkungszusammenhänge
verursachergerechter Abwassergebühren zu eliminieren und andererseits
die Kommunikation zwischen Behörden und Abwasserverursachern zu verbessern.
Poster
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